《漯河市政府投资管理办法》解读

市发展改革委

为充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，市政府出台《漯河市政府投资管理办法》，对投资决策、项目实施、监督管理等做出了明确规定。《办法》将自今年4月6日起施行。

一、《办法》的重要性及意义

《办法》是我市政府投资领域一部市级重要政府规章，是落实《政府投资条例》和《河南省政府投资管理办法》、深化投融资体制改革的重大举措，是在贯彻新发展理念、建设现代化经济体系过程中的重要立法成果，也是根据深化“放管服”改革要求，对《漯河市政府投资项目管理办法》（漯政〔2007〕101号）的进一步完善。《办法》坚持市场化改革方向，贯彻新发展理念，突出依法行政，按照项目和资金两条主线，从项目储备、决策、实施、监管、竣工、后评价等环节，加强对政府投资的全方位、全过程规范管理。

一是健全政府投资决策机制。明确政府投资资金按项目安排，坚持科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，主要投向市场不能有效配置资源的领域。对于采用直接投资、资本金注入方式安排的政府投资项目，严格审批项目建议书、可行性研究报告、投资概算和初步设计。对于采用投资补助、贷款贴息方式安排的政府投资项目，按照规定审批资金申请报告。

二是加强年度投资计划管理。明确把投资计划作为政府投资资金管理的基本手段，强调政府投资年度计划和本级预算相衔接，平衡各类政府投资资金并统筹安排使用，明确相关部门在年度计划编制、下达、执行、监管过程中的职责分工，细化年度计划应当包含内容以及纳入年度计划项目条件。

三是规范政府投资项目实施。明确政府投资项目应当实行招标投标制度，强调政府投资项目必须在规定的建设条件落实后才能开工，支持公益性政府投资项目采用全过程工程咨询服务、工程总承包或者代建制等模式实施，要求合理确定并严格执行投资概算、建设规模、建设工期等，规定不得由施工单位垫资建设。

四是强化事中事后监管。要求投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查，通过省投资项目在线审批监管平台实现信息共享。

二、主要框架及内容

《办法》在总体框架上分为六个部分：

第一部分，总则（第1条至7条）。主要明确《办法》制定的依据，规定政府投资的概念、使用领域、安排方式和部门职责等。

要点一：政府投资使用领域及投向。管理办法明确，本办法所称政府投资，是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目，以非经营性项目为主。

要点二：政府投资资金安排方式。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或者其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织实施的方式。

资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。

投资补助，是指政府安排政府投资资金，对市场不能有效配置资源、确需支持的经营性项目适当予以补助的方式。

贷款贴息，是指政府安排政府投资资金，对使用贷款的投资项目贷款利息予以补贴的方式。

第二部分，政府投资决策（第8条至第23条）。主要明确政府投资的决策程序及要求。对采取直接投资方式、资本金注入方式安排的政府投资项目，严格审批（核定）项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，明确项目单位职责、审批环节、审批权限、审查要点等，以及咨询评估、简化程序、在线办理等要求。对采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的项目，规范资金申报和批复程序。

要点一：如何使用政府投资。县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。

县级以上人民政府投资主管部门根据国民经济和社会发展规划、区域规划和相关领域专项规划，分级、分类建立使用政府投资资金的项目储备库，实行项目储备制度。对未入库项目原则上不安排政府投资资金。

要点二：政府投资决策程序。政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、投资概算和初步设计,按照政府投资项目审批权限和规定的程序报批。

对省本级项目，项目建议书、可行性研究报告、投资概算报省人民政府投资主管部门审批（核定），初步设计报省人民政府投资主管部门或者相关行业主管部门审批。

对市、县级项目，按照本级政府的规定进行报批。

要点三： 4类可以简化报批文件和审批程序的情形。（一）相关规划中已经明确的项目；（二）部分扩建、改建项目；（三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；（四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。

其中，前款第一、二、四项所列项目的具体范围和简化内容，省人民政府投资主管部门可以依法细化。前款第三项所列项目的具体范围按照国务院投资主管部门会同国务院其他有关部门制定的规定执行。

要点四：项目单位职责。项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定要求，并对项目建议书、可行性研究报告、投资概算和初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。

项目单位应当按照批复的可行性研究报告依法编制投资概算和初步设计。

投资概算应当包括国家规定的项目建设所需的全部费用，包括工程费用、工程建设其他费用、预备费等。概算核定后，项目实行限额设计，初步设计、施工图设计以及预算应当符合核定的概算。

要点五：政府投资审批环节、审批权限及审查要点。县级以上人民政府投资主管部门和相关行业主管部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从下列方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定：

（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；

（二）可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况；

（三）初步设计及投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求；

（四）依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。

对政府投资项目不予批准的，应当书面通知项目单位并说明理由。

要点六：政府投资调整及变更。经批复的可行性研究报告是确定建设项目、编制初步设计和投资概算的依据。经核定的投资概算是安排政府投资计划、工程招标投标、控制政府投资项目总投资的依据。

编制的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，或者项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的，项目单位应当报告原审批机关。原审批机关可以根据具体情况要求项目单位重新组织编制和报批可行性研究报告，或者依据项目单位申请办理相应变更手续。

要点七：采取投资补助、贷款贴息方式的政府投资决策程序。采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当在完成项目审批、核准、备案程序后，按照规定报批资金申请报告。

资金申请报告应当包括项目单位的基本情况、建设项目的基本情况、申请资金的主要原因、有关建设资金的落实情况，以及要求提供的其他内容。

根据项目的不同特点和实际情况，资金申请报告可以单独批复，也可以集中批复或者在下达年度投资计划时一并批复。

要点八：强化在线审批监管平台应用。除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和有关部门应当通过河南省投资项目在线审批监管平台办理政府投资项目审批手续，依法实行信息公开、协同监管，加强事中事后监管，主动接受社会监督。

第三部分，政府投资年度计划（第24条至第32条）。

主要规定衔接平衡各类政府投资资金并统筹按项目安排使用，应编制政府投资年度计划。明确政府投资年度计划的部门职责、编制程序、项目条件、下达流程和资金拨付等要求。

要点一：政府投资年度计划的编制程序。县级以上人民政府投资主管部门应当在会同本级财政部门确定年度政府投资总额基础上，编制政府投资年度计划草案。政府投资年度计划草案经本级政府审定后，由本级政府投资主管部门负责下达并抄送本级行业主管部门和财政、审计等部门。

要点二：列入政府投资年度计划项目条件。（一）采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定；（二）采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经完成项目审批、核准、备案程序，资金申请报告已经获得批复；（三）县级以上人民政府有关部门规定的其他条件；未落实资金或者未明确资金来源的项目，不得列入政府投资年度计划。

政府投资年度计划一经下达，应当严格执行，不得擅自变更。确需调整年度政府投资总额或者增减使用政府投资资金项目的，应当制定调整方案并报本级政府审定。

第四部分，政府投资项目实施（第33条至第50条）。

主要明确政府投资项目的组织实施、开工条件、资金落实、设计变更、概算调整、工期管理、竣工验收、后评价等建设实施环节管理要求。

要点一：政府投资项目实施方式。对因项目单位缺乏专业技术人员和建设管理经验、不具备自行组织建设能力的非经营性政府投资项目，可以委托中介服务机构提供全过程工程咨询服务，在完成审批程序后采用工程总承包方式实施；或者经可行性研究报告审批机关批准后实行代理建设制度，通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责项目实施，建成后移交项目使用单位。对经营性政府投资项目，实行项目法人责任制，应当按照批复的项目建议书、可行性研究报告组建项目法人。

政府投资项目应当按照国家规定实行招标投标制度，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的设备、材料采购等，应当依法实行招标，并纳入公共资源交易平台进行交易。

要点二：政府投资项目开工条件。政府投资项目开工建设应当符合本办法关于具有项目统一代码、通过在线平台完成审批手续、资金落实到位等规定，以及有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。

要点三：政府投资项目资金落实。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。上级人民政府与下级人民政府或者其他出资人共同投资建设的项目，各方资金应当按照国家有关规定以及各方签订的合同同步到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

要点四：政府投资项目设计变更。政府投资项目初步设计批复后，应当严格执行，不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或者改变设计方案。确需对建设规模、建设内容等作较大变更的，项目单位应当事先按照规定程序报原审批部门审批，未经批准不得擅自调整实施。

政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。建设期内因国家政策调整、价格上涨、自然灾害、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案以及资金来源，并附具与调整投资概算有关的支撑材料，按照规定程序由有关部门报本级政府研究同意后，由原投资概算核定部门核定。对使用预备费可以解决或者部分分项工程投资超过批复的投资概算但项目总投资不超过核定的总投资概算的，原则上不再调整投资概算。对项目单位或者行业主管部门可以通过自筹资金解决超投资概算问题的，由行业主管部门按照有关规定和标准自行核定调整投资概算。由于项目单位擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案等原因造成超投资概算的，原则上由项目单位自筹解决。

要点五：政府投资项目竣工验收及后评价。政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。对政府投资项目竣工验收合格后形成的固定资产，项目单位应当依法办理产权登记。

县级以上人民政府投资主管部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，按照规定委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。

委托中介服务机构开展政府投资项目咨询评估、项目后评价等相关工作的费用，由委托单位支付，不得要求被评估单位支付。

第五部分，监督管理（第51条至第60条）。主要明确政府投资项目的监管主体、监管内容、监管方式、项目单位责任、审批部门责任、监管重点和具体处罚情形等。

要点一：政府投资项目监管内容及方式。县级以上人民政府投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。

要点二：项目单位责任。项目单位应当严格落实政府年度投资计划执行和项目建设管理的主体责任，通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，依法配合监管部门的监督检查。

要点三：行政部门责任。对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分或追究法律责任。比如：出现有超越审批权限审批政府投资项目、对不符合规定的政府投资项目予以批准等情形的，将对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。有违法违规举借债务筹措政府投资资金，未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付，转移、侵占、挪用政府投资资金等情形的，将依照有关规定追究法律责任。违反《办法》规定，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。

第六部分，附则（第61条至第62条）市政府有关部门和各县区人民政府及经济技术开发区、市城乡一体化示范区、西城区管理委员会依据本办法，可以在各自职责范围内制定相应管理细则并明确《办法》自2021年4月6日起生效。